Gabriel Faustino Santos[2]**
RESUMO
A Primeira República (1889-1930) trouxe consigo profundas mudanças na prática e no discurso do direito público nacional, abrindo caminho para a promoção de uma nova dimensão sanitária do direito administrativo. Na cidade do Rio de Janeiro, então capital federal, esse realinhamento coincidiu e alimentou um intenso processo de reforma do espaço urbano, historicamente associado a diversos — e graves — episódios epidêmicos. Nesse contexto, foi aprovado, em janeiro de 1904, o Decreto nº 1.151, que simbolizou o novo momento de ascensão da dimensão pública da saúde e a proeminência da administração sanitária. Neste artigo, nosso objetivo é analisar e descobrir como essa mudança de paradigma ocorreu e quais estratégias e recursos discursivos foram usados para promover o vetor legal da saúde pública. Para isso, usaremos fontes legislativas, jornalísticas e doutrinárias tentando reconstruir o caminho da aprovação da nova estrutura republicana de saúde e da sua cristalização no âmbito do direito público brasileiro.
Palavras-chave
Primeira República — saúde pública — direito administrativo — Rio de Janeiro
ABSTRACT
The First Republic (1889-1930) brought with it profound changes in the practice and discourse of national public law, paving the way for the promotion of a new sanitary dimension of administrative law. In the city of Rio de Janeiro, then the federal capital, this realignment coincided with and fueled an intense process of urban space reform, historically associated with various — and serious — epidemic episodes. In this context, Decree 1.151 was approved in January 1904, symbolizing a new moment in the rise of the public dimension of health and the prominence of sanitary administration. In this article, our aim is to analyze and discover how this paradigm shift occurred and what discursive strategies and resources were used to promote the legal vector of public health. To do this, we will use legislative, journalistic and doctrinal sources in an attempt to reconstruct the path of approval of the new republican health structure and its crystallization within Brazilian public law.
Keywords
First Republic — public health — administrative law — Rio de Janeiro
Fundada nas primeiras décadas do século XVI e ainda no início do processo de colonização do território brasileiro, a cidade do Rio de Janeiro foi, por diversas vezes, palco de profundas transformações e acontecimentos que moldaram a história do Brasil. Elevada, em 1763, à posição de capital do país, ela tornou-se ponto central do poder político, econômico e cultural, dominando e concentrando por um longo período a agenda nacional.
Por outro lado, a ascensão do Rio de Janeiro também foi marcada por uma série de problemas, desafios e interesses ocultos que moldaram a organização e o planejamento da cidade.[3] Historicamente atrelado à severidade de surtos epidêmicos, o local era descrito pela sua própria elite política e econômica como um projeto inacabado e como fonte de vergonha para o país.[4] Essa situação afetava, principalmente, as camadas mais pobres da sociedade, que sempre permaneceram, em geral, condenadas a condições sanitárias e de infraestrutura urbana adversas.[5] Eram comuns, por exemplo, surtos de tuberculose, febre amarela ou peste bubônica, cujas vítimas eram reportadas rotineiramente pelos jornais locais.[6]
A despeito de reformas pontuais, foi só após a instalação do regime republicano, iniciado em novembro de 1889, que um amplo plano de reconstrução e sanitarização da cidade do Rio de Janeiro começou a ganhar forma.[7] Influenciado pelos exemplos de modernização das grandes cidades europeias, um grupo de políticos, médicos, engenheiros e juristas brasileiros buscou importar para a capital do país a mesma lógica de transformação do espaço urbano.[8] Esses planos eventualmente se materializaram no período das reformas de Pereira Passos, quando o Rio de Janeiro viveu um intenso processo de reurbanização nos primeiros anos do século XX.[9] Para além de modernizar e embelezar a capital federal, era também importante livrá-la do seu vergonhoso histórico de epidemias ou, mais especificamente, da febre amarela.[10]
O debate que se seguiu foi terreno fértil para o aparecimento de diferentes modelos e propostas sobre como deveria ser organizada a saúde pública no Brasil republicano. Em meio a essa batalha, parte dos esforços de reurbanização do Rio de Janeiro resultou no Decreto nº 1.151 de 4 de janeiro de 1904 — ou “lei para matar mosquitos”, como foi batizado pela oposição crítica ao texto.[11] Aprovado com certa urgência e após poucos meses de discussão no Parlamento,[12] foi uma norma que, a despeito de seu mais claro e mais imediato objetivo de higienização da capital, simbolizou mudanças mais profundas e duradouras para a disciplina sanitária no país.[13]
A preparação de um novo modelo de saúde pública no Brasil resultou, neste contexto, na adoção de princípios e de práticas relativamente estranhos e distantes da matriz do direito público republicano e da própria Constituição de 1891.[14] Nas próximas páginas, nossa intenção é investigar a ascensão desse novo modelo e traçar o discurso e as estratégias argumentativas empregadas neste contexto.[15]
Com esse propósito, as fontes primárias foram escolhidas visando inicialmente à reconstrução dos debates legislativos de preparação do Decreto nº 1.151. Posteriormente, a atenção será voltada à cobertura jornalística e à repercussão desse processo nos textos publicados pelo jornal Correio da Manhã,[16] que se dedicou a noticiar tanto as etapas do processo legislativo, quanto extratos de opinião sobre o conteúdo da reforma. Finalmente, serão usadas fontes doutrinárias para exemplificar como a doutrina administrativista da Primeira República se mostrava disposta a incorporar e replicar aquela visão que prevalecera com a reforma sanitária.
Guiado pelo novo vetor da saúde pública, veremos que o Decreto nº 1.151 ilustrou com especial clareza o típico campo de tensão entre ordem e liberdade do Estado liberal.[17] Nesse sentido, simbolizou como no Brasil esse debate também se desenvolveu às margens da modernização, da estruturação e da burocratização do Estado.[18] No final, toda essa discussão fez da saúde um fator que ressaltava e expunha as contradições do Estado liberal, pego entre a inevitável assimilação da dimensão política de uma sociedade cada vez mais complexa e a necessidade de tutela das liberdades individuais.
Nas últimas fases dos debates legislativos que levaram à aprovação do Decreto nº 1.151, o relator do projeto, deputado Mello Mattos, deixou escapar que as “garantias tutelares da saúde pública hodiernamente são tão importantes quanto as garantias políticas e civis dos direitos do homem”.[19] Como amostra dos termos gerais das discussões em torno da proposta legislativa, a fala já dizia muito sobre a natureza das disposições eventualmente adotadas.
O projeto foi uma resposta direta da Câmara dos Deputados à mensagem encaminhada por Rodrigues Alves, então presidente da República, por ocasião da sessão de abertura da 5ª Legislatura do Congresso Nacional, em 3 de maio de 1903.[20] Em seu discurso, a “saúde pública” foi alçada à condição de prioridade do mandato e merecia, por isso, atenção especial dos parlamentares.[21]
Pouco tempo depois, o deputado Mello Mattos, representante do Distrito Federal e um “jurista de reconhecido mérito”,[22] foi o responsável por propor, em 1º de julho de 1903, o “projeto reformando os serviços da higiene pública”. Seguindo as linhas gerais da mensagem de Rodrigues Alves, a proposta já antecipava, àquela altura, alguns dos pontos principais que pautariam a discussão. Além da concentração no âmbito da administração central federal dos poderes concernentes à saúde pública, o texto inicial previa também uma autorização legislativa expressa, que conferia ao governo a prerrogativa de “promulgar o Código Sanitário” e, finalmente, a criação da chamada “Justiça Sanitária”.
Durante a discussão no Parlamento, esses tópicos abriram espaço para a experimentação de um novo formato de administração sanitária mais ancorado em matriz publicística e coletivista. Efetivamente, depois de meses de debates, o deputado Mello Mattos usou uma linguagem mais diretamente associada à socialização da saúde para promover seu texto e defender a inclusão da expressão “ius imperi” ao corpo do projeto. Respondendo às críticas que recebera da oposição, o parlamentar afirmou que buscava a conscientização da sociedade com uma “vigorosa campanha de propaganda científica” para que fosse “coroada de êxito a obra de solidariedade sanitária” contra as doenças infecciosas. Para ele, tratava-se de um esforço conjunto, que não dependia “só da administração dos Governos”, mas passava necessariamente pela persuasão e educação ativa do povo “na prática dos preceitos higiênicos”.[23]
Logo, enxergava essa função do Estado como “uma das naturais limitações do direito de propriedade”, na medida em que o “conjunto […] das medidas adotadas pela administração pública para impedir a invasão de uma epidemia é um verdadeiro ato de império, ditado pelas supremas necessidades públicas”.[24] Mello Mattos fazia, nesse sentido, uso de literatura estrangeira para justificar e legitimar essa sua perspectiva. Mais especificamente, citou em seu discurso perante a Câmara dos Deputados trecho da obra Diritto amministrativo italiano de Giusto Emanuele Garelli para defender a existência de uma “fórmula” para “a limitação das faculdades por necessidade da coexistência dos homens em comunhão social”. De acordo com essa leitura, “a liberdade e a propriedade de cada cidadão cessam no ponto em que começa um perigo real para a salvação dos outros cidadãos”.[25]
Por outro lado, é interessante notar que mesmo parlamentares, a princípio, receosos com os termos do projeto, usaram da doutrina estrangeira para ensaiar uma posição intermediária a seu respeito. Uma posição que se equilibrava entre a necessidade de preservação dos direitos individuais e o reconhecimento de poderes ampliados ao Estado para a promoção efetiva da saúde pública.
O deputado Teixeira Brandão, que já manifestara sua preocupação com outras partes do texto original, foi um desses parlamentares de posição mais equilibrada. É verdade que ele partia do pressuposto de que o projeto representava uma opressão à liberdade individual e uma ameaça à propriedade.[26] Contudo, Teixeira Brandão também enxergava a necessidade de medidas coercitivas na área da saúde.
Ele, por exemplo, reconhecia expressamente que, em nome do interesse coletivo, a liberdade individual deveria sofrer limitações, porque, “a intervenção do poder público é perfeitamente justificada” em matéria sanitária.[27] Para justificar essa sua conclusão, Teixeira Brandão citava Stuart Mill, Laboulaye e Disraeli, incluindo em seu discurso trechos extraídos originalmente das obras daqueles autores.[28] No entanto, e apesar de concluir pela validade em potencial das restrições às liberdades individuais, Teixeira Brandão ainda considerava que o projeto de lei deveria ser claro e específico com relação a “todos os casos em que essa restrição é legítima”. Afinal, “deixar no vago e na indecisão as especificações legais será sancionar o arbítrio”.[29]
Tal linha de raciocínio foi retomada, em termos muito parecidos, pelo deputado Germano Hasslocher, para quem “o Poder Legislativo não [tinha] a missão de discutir os modos por que, cientificamente, deve ser saneado o Rio de Janeiro”. Seu papel seria o de “decretar a obra do saneamento e dotar o Governo com os meios para isto”, pois nesta determinada matéria prevaleceria o chamado “imperium dos romanos” que dava ao governo autoridade e competência para adotar as medidas mais adequadas.[30]
Porém, dando sinais claros de que também se preocupava com a extensão dos poderes conferidos ao governo, Germano Hasslocher chamou a versão do governo como “um dos maiores atentados que partam de uma Câmara republicana”. Alertava que o texto representava “um perigo extraordinário”, porque se afastava da tradição da “escola liberal”, à qual naturalmente se filiavam os “filhos da época”. Se aprovado, o projeto forçaria uma ruptura importante com as práticas e teorias até então cultivadas, na medida em que, para ele, era “o liberalismo o sentimento dominante, como ainda é, da Nação Brasileira”.[31]
De toda forma, a maioria dos deputados se declarava aliada ao governo e disposta a adotar a perspectiva mais autoritária do texto original. Em 17 de dezembro de 1903, o projeto foi aprovado pela Câmara e, transmitido ao Senado, teve discussão e votação acelerada por manobras dos governistas. Menos de 10 dias depois, em 26 de dezembro, a reforma foi definitivamente aprovada pelas duas casas do Congresso Nacional e enviada à sanção presidencial.
A nível argumentativo, como vimos, a reforma era exibida como uma necessidade. Nesse contexto, a própria noção de liberdade individual típica da ordem liberal parecia passar por uma reformulação semântica, sendo reposicionada em chave coletivista.[32] Dois foram os resultados mais práticos e imediatos da prevalência desse ponto de vista: em primeiro lugar, a federalização dos serviços sanitários e o reconhecimento dos poderes excepcionais ao governo central; e, em segundo, a previsão da Justiça Sanitária, enquanto ramo específico do Poder Judiciário para lidar com as questões envolvendo o saneamento da capital.
A montagem da nova estrutura burocrática de administração da saúde no Brasil colocou em crise um princípio fundamental do arcabouço constitucional republicano: a forma de Estado federal. De sua parte, a oposição montada contra o projeto de lei frequentemente explorava esse tópico como exemplo da tirania do governo, denunciando a usurpação das competências locais. De toda forma, a federalização — lida, aqui, como sinônimo de concentração — da administração sanitária era vista pela maioria como única alternativa viável para garantir a efetividade das medidas a serem tomadas.
Já por ocasião da apresentação do projeto à Câmara, seu autor declarou a intenção de remediar “as falhas evidentes, os defeitos principais, as insuficiências mais sensíveis, que se notam na organização atual”. A reorganização da Diretoria-Geral de Saúde Pública passaria, nesse sentido, necessariamente pela atribuição, ao governo federal, de “tudo que diz respeito” à polícia sanitária, dando-lhe, inclusive, poderes para “pôr em prática as posturas municipais que se relacionem com a higiene”.[33]
No entanto, ao longo de todo o processo legislativo, vozes críticas à reforma atacaram a ideia da concentração dos poderes. Como exemplo dessa reação, o deputado Teixeira Brandão dizia que o objetivo do texto era, efetivamente, “armar a Diretoria-Geral de Saúde Pública de poderes discricionários a fim de pôr em execução no Distrito Federal as medidas higiênicas que lhe aprouver”. Para ele, a ação do governo federal deveria ser restrita e residual, limitando-se “a providências que tivessem por fim preservar os Estados da contaminação mórbida originada da invasão de moléstias exóticas importadas”.[34]
Porém, e apesar de todas as divergências, prevaleceu a ideia da concentração das competências sanitárias em âmbito federal e da outorga de poderes especiais ao governo central para promover o saneamento do Rio de Janeiro. Como bem sintetizou o senador Manuel Duarte já na etapa final de discussão do texto no parlamento, as medidas previstas no projeto de reforma eram válidas porque seriam as únicas capazes de varrer “para sempre as epidemias da febre amarela”. Discursando sobre o § 3º, que autorizava o governo federal a promulgar o Código Sanitário sobre bases mais autoritárias, sustentava que “só com estas medidas, assim enérgicas e assim positivas, é que a autoridade sanitária poderá cumprir o seu dever e conseguir o saneamento da Capital”.[35]
É importante destacar, contudo, que a federalização e consequente concentração da autoridade sanitária representavam apenas mais um passo da estratégia de refundação das estruturas administrativas. O quadro só ficou verdadeiramente completo com a previsão da Justiça sanitária.
A questão do melhoramento da infraestrutura sanitária do Rio de Janeiro deu origem a um dos experimentos institucionais mais curiosos da história republicana brasileira. A Justiça sanitária era, nos termos dos §§ 11 e 12 do art. 1º do Decreto nº 1.151, responsável pelo julgamento de causas relativas a expropriações, demolições, multas, taxas, infrações sanitárias ou qualquer outra ação em matéria de higiene e salubridade pública.
Tratava-se de uma espécie híbrida, pois, ao mesmo tempo que não fazia parte da administração pública e mantinha-se vinculada às estruturas do Poder Judiciário republicano, ela estava, na prática, subordinada aos interesses do governo. Os próprios juízes que ali atuavam não gozavam das mesmas garantias de seus pares e eram diretamente nomeados pelo presidente da República. Ademais, foi imposta ao órgão a proibição de “conceder interdito possessório contra os atos da autoridade sanitária exercidos ratione imperii”. Também não podia “modificar ou revogar os atos administrativos ou medidas de higiene e salubridade determinadas nesta mesma qualidade” (art. 1º, § 20).
No contexto de preparação da reforma, a Justiça sanitária apareceu e foi sustentada como uma espécie de subterfúgio, escondendo, na prática, uma estratégia de blindagem dos atos do Poder Público. A partir do conceito de “atos de império”, o texto legislativo criava uma barreira intransponível ao controle judicial dos atos administrativos em matéria sanitária, abrindo uma exceção importante e com efeitos impactantes e duradouros no sistema constitucional brasileiro.[36]
Na retórica que norteava a preparação da reforma, a nova Justiça sanitária era apresentada pelos parlamentares favoráveis à sua criação como uma fórmula compromissória. Por um lado, seria uma ferramenta útil, “porque as medidas higiênicas devem ser tomadas com rapidez e prontidão” e não deveriam, por isso, ser confiadas à justiça comum.[37] Por outro, ela também seria, ao mesmo tempo, capaz de equilibrar os interesses dos proprietários com as tarefas mais complexas a cargo do poder público.
O próprio autor do projeto, deputado Mello Mattos, valia-se dessa estratégia argumentativa, ao justificar a instituição da justiça sanitária como matéria de “conveniência e utilidade pública”. Para ele, esse foro especial seria necessário para garantir a eficácia das ações planejadas e oferecer uma resposta rápida, uniforme e concentrada às demandas que inevitavelmente surgiriam.[38]
Por trás desse argumento, porém, a proibição expressa de concessão de interdito possessório contra atos de autoridades sanitárias praticados ratione imperii demonstrava um interesse claro de favorecer a administração pública. Para o deputado José Bonifácio, essa seria uma medida fundamental, “que consigna princípio hoje aceito pelo moderno direito administrativo”. Afinal, “sem que se dê à autoridade sanitária prestígio e força, nada se pode conseguir num meio como o nosso […]; e se a lei não estabelece disposições algum tanto rigorosas, será improfícuo qualquer esforço”.[39]
Por outro lado, e assim como aconteceu em outros tópicos, a ideia da justiça sanitária também foi alvo de críticas no parlamento. O deputado Teixeira Brandão foi um dos que denunciaram as cláusulas legais que regulavam o novo órgão, porque, em sua opinião, elas abririam muitos espaços de abuso e violação aos direitos individuais.[40] O deputado Bricio Filho, por sua vez, chegou a se referir à justiça sanitária como uma espécie de “ostentação de um foro especial para o Distrito Federal, com o luxo de um pessoal volumoso e complicado”, chamando a atenção para os custos financeiros elevados que ela implicaria.[41]
No Senado, a criação do foro especial também pareceu encontrar uma oposição contundente. Thomaz Delfino, por exemplo, chamou-o de “juízo excepcional” e de “o grande mal” da proposta, porque representava, a seu ver, “uma excrescência, uma violência ao princípio comum, ao princípio geral de uma justiça para todos os cidadãos e todas as causas”. Ademais, apontava que o projeto não previa “nenhuma restrição” ao funcionamento do novo órgão jurisdicional, o que potencialmente poderia dilatar sua competência e abrir precedentes muito pouco conectados à saúde pública.[42]
Essa preocupação manifestada pelo senador, aliás, nos leva ao ponto central da experiência relacionada àquele órgão judiciário especial. Depois de finalmente aprovada no âmbito do Decreto nº 1.151, a Justiça sanitária existiu por oito anos e, ao longo deste período, desempenhou um papel central na modernização da capital federal. Concomitantemente, e sob o ponto de vista simbólico, a previsão da Justiça sanitária naturalizou e positivou a ideia de um importante espaço de autoridade da administração pública.[43] Ela foi acompanhada de uma série de medidas que não só colocou parte do Poder Judiciário sob influência direta do governo, como também excluiu a possibilidade de controle judicial dos atos administrativos de polícia sanitária enquanto esteve em atividade.
O Correio da Manhã foi um dos veículos que seguiram de perto os trabalhos no parlamento e ofereceu, ao longo do período de preparação da reforma, um espaço privilegiado de reflexão e crítica sobre os rumos que deveriam ser tomados. O próprio jornal parecia se equilibrar entre a defesa e a denúncia da proposta do governo, por vezes vocalizando a urgência e a necessidade de medidas mais enérgicas na tutela da saúde ou,[44] por outras, alertando para o caráter excessivamente intervencionista das novas medidas.
Já em 6 de março de 1903, por exemplo, o Correio da Manhã publicou um texto assinado por Gil Vidal, pseudônimo do seu redator-chefe Leão Velloso Filho. Na ocasião, o jornalista escreveu uma opinião bastante crítica às ações e ao desempenho das autoridades sanitárias nacionais. Por inércia ou incompetência, os responsáveis pela saúde pública no Rio de Janeiro não pareciam, a seu ver, capazes de controlar as diversas epidemias que assolavam a cidade continuamente.[45]
Pouco tempo depois, e em outro texto de opinião assinado pelo mesmo comentarista, a questão da reforma sanitária do Rio de Janeiro foi assinalada como uma urgência e como uma prioridade para a população local. Com o propósito de melhorar as condições de higiene da cidade, seria necessário organizar uma polícia sanitária eficiente, rigorosa e inflexível na aplicação das medidas, ainda que de algum modo perturbasse a “comodidade dos particulares”.[46]
Ao mesmo tempo, o Correio da Manhã dava notícias de que avançava a ideia da centralização dos serviços de higiene. Em 15 de abril, foi reportada a realização de uma conferência sobre saúde pública no Ministério da Justiça e Negócios Interiores. Na ocasião, Oswaldo Cruz, diretor-geral de saúde pública, teria declarado “ser indispensável e urgente a passagem do serviço de higiene domiciliar e pública para a União, a fim de poder ser levado a efeito o saneamento”.[47] Já em 10 de maio, o jornal destacava que Rodrigues Alves havia concordado em enviar ao Congresso Nacional um relatório “com a exposição completa das providências” e solicitar sua adoção.[48]
Depois que o projeto foi finalmente apresentado à Câmara dos Deputados, o Correio da Manhã tratou de acompanhar sua tramitação. Nessa sua cobertura, dava espaço, inclusive, para as opiniões contrárias ao texto, destacando a natureza autoritária das medidas. Em 7 de agosto, por exemplo, o jornal deu destaque ao que chamou de “largo e minucioso parecer” de autoria do deputado Teixeira Brandão, ecoando a crítica de que, apesar do discurso oficial, não havia uma preocupação nacional, mas tão somente com a cidade do Rio de Janeiro. Na nota, ganhou destaque a opinião do parecerista de que “sanear simplesmente o Distrito Federal, […] é fazer uma obra dispendiosa, incompleta e inútil”.[49]
Nos meses finais de tramitação da reforma, o Correio da Manhã parecia cada vez mais disposto a dar um espaço maior à oposição. Assim, passou a concentrar sua cobertura sobre protestos públicos e discursos críticos contra o teor do texto proposto pelas autoridades federais. Já em 4 de outubro de 1903, foi noticiado que o Conselho Municipal do Rio de Janeiro aprovara uma resolução de protesto contra o projeto ainda em tramitação no Congresso Nacional. Os conselheiros cariocas argumentavam que a proposta invadia a competência do Distrito Federal, “ferindo de frente a autonomia do município, garantida pela Constituição Federal”. Na visão desses políticos locais, “o serviço de higiene deve ficar exclusivamente com a municipalidade” e o prefeito do Rio de Janeiro “não pode ficar sujeito a outra autoridade”.[50]
Mesmo especialistas da área da saúde se diziam publicamente preocupados com as novas medidas pretendidas pelo governo federal. De fato, em 20 de outubro de 1903, o Correio da Manhã publicou um “Apelo dirigido ao Congresso Nacional pelos médicos desta capital, que o subscrevem, contra o projeto Mello Mattos”. Nele, um grupo de clínicos do Rio de Janeiro escreveu se tratar de “projeto despótico” e “atentatório das mais caras liberdades legadas por nossos antepassados e garantidas pela Constituição”. Para esses especialistas, “o projeto Mello Mattos, com suas inovações metafísicas de doutrinas e teorias controvertidas e instáveis, com seus processos inquisitoriais, nenhuma garantia pode oferecer para a salubridade pública”.[51]
De todo modo, e apesar de denunciar supostas manobras para acelerar a tramitação da reforma sanitária,[52] o Correio da Manhã reportou a “fatigante” votação final do projeto na Câmara dos Deputados, em 16 de dezembro.[53] O ano de 1903 se encerraria com outra coluna assinada por Gil Vidal, em 28 de dezembro, logo após a aprovação definitiva do texto pelo Senado. Nela, o jornalista se referia ao discurso crítico do senador Lauro Sodré que, no dia anterior, denunciara a proposta no parlamento. Para ambos, o projeto era mais um exemplo da “vertigem de impopularizar a república”, ameaçando os direitos individuais e cavando “profundo sulco entre o regime vigente e a opinião nacional”.[54]
Percebemos, assim, como o assunto da reforma sanitária parecia mobilizar e despertar um grande interesse. Também notamos o jogo complexo que opôs setores importantes da sociedade. Ainda assim, o teor e, principalmente, o significado das novas medidas adotadas se infiltraram e podem, por isso, ser traçados na própria forma como o direito público passou a ser pensado, apresentado e praticado no Brasil republicano. Uma série de reflexos que, pela sua relevância, merece ser mapeada, ainda que de modo não exaustivo.
O Decreto nº 1.151 foi uma lei desenhada, projetada e endereçada para resolver o que era percebido como um estado de crise sanitária permanente na então capital federal do Brasil. Contudo, e apesar de uma motivação, a princípio, circunscrita a um contexto local, sua introdução ao ordenamento jurídico ilustrou um processo de mudanças de curto e longo prazo.[55] Foi, nesse sentido, uma amostra significativa de como a saúde, enquanto bem jurídico coletivo, passou a ser absorvida pela estrutura burocrática do Estado e de como o direito público foi repensado e readaptado para acomodar tal estrutura em matriz mais autoritária.[56]
A importação de teorias e conceitos típicos do direito administrativo europeu, tais como polícia sanitária e atos de império,[57] parecia fazer parte de um plano para garantir maior eficiência à atuação do Estado. Legitimava, por consequência, a violação massiva de direitos individuais afetados pelas desapropriações em massa e pela expulsão de inteiras comunidades das áreas demolidas.[58]
Outro sinal importante de cristalização dessa concepção mais autoritária do Estado pode ser encontrado na própria doutrina administrativista do Brasil da Primeira República.[59] De fato, essa doutrina ecoava e reforçava a perspectiva que foi contemplada no Decreto nº 1.151, fazendo da saúde pública uma plataforma para justificar e legitimar os interesses públicos e a prevalência deles sobre os privados. Embora não seja nossa missão esgotar toda a produção doutrinária daquela época, acreditamos poder encontrar nas obras de Augusto Olympio Viveiros de Castro, Aureliano Leal, Oliveira Santos e Aarão Reis quatro exemplos de como a saúde foi incorporada ao vocabulário do direito administrativo do Brasil republicano.
Possivelmente, o melhor ponto de partida para a reconstrução de todo esse cenário seja o Tratado de ciência da administração e direito administrativo, de Augusto Olympio Viveiros de Castro. Com relação à saúde pública, especificamente, o autor a via como o campo em que a atuação do Estado era a “mais legítima, ou antes mais indispensável”. Por isso, entendia fundamental limitar “oportunamente o arbítrio dos particulares, a fim de não resultar das suas ações ou omissões algum dano ou perigo à generalidade dos cidadãos”.[60] Ademais, ele também previa que a administração pública, ocupando-se da matéria sanitária, poderia atuar numa série de circunstâncias e em diversos espaços da vida coletiva, valendo-se de medidas excepcionais para preservar o interesse público.[61]
Aureliano Leal, por sua vez, que foi chefe de Polícia do Distrito Federal entre os anos de 1914 e 1918, defendeu com vigor a legalidade e a legitimidade do espaço de discricionariedade que a administração pública encontrava no exercício do poder de polícia. No que dizia respeito à saúde pública, Aureliano Leal a identificava como uma área específica de manifestação daquele poder, sobre a qual as autoridades administrativas teriam legitimidade para exercer “atos discricionários” a fim de proteger e garantir o interesse da coletividade.[62] Arrematava dizendo que o direito à saúde deveria prevalecer, ainda que, para tanto, alguns direitos ou interesses privados fossem sacrificados.[63]
Já Oliveira Santos, em seu manual Direito administrativo e ciência da administração, partia do pressuposto de que a administração pública dispunha de verdadeiro poder discricionário para agir, “conforme o seu critério e segundo aconselharem as circunstâncias”, em casos de “moléstias contagiosas e sua propagação”. Nesses casos, o Estado não estaria nem mesmo limitado ao princípio da legalidade e poderia agir de forma criativa, não prevista na lei, para combater e debelar a emergência de caráter sanitário.[64]
Por fim, e de modo muito semelhante, Aarão Reis, professor catedrático da Escola Politécnica da Universidade do Rio de Janeiro, reconhecia à administração pública amplos poderes para atuar no combate às epidemias e outras doenças contagiosas, desfrutando de absoluta legitimidade para impor restrições aos direitos e liberdades individuais na preservação do “interesse geral coletivo”.[65] Por isso, medidas como isolamentos, inspeções e vigilâncias sanitárias, quando determinadas pelas autoridades sanitárias, não representariam nenhum tipo de violação aos direitos constitucionais reconhecidos aos indivíduos. As liberdades individuais só seriam legitimamente exercidas e só poderiam ser garantidas na exata medida em que estivessem em conformidade com o bem comum e com a vida de toda a coletividade.[66]
Dessa forma, e mesmo após este breve resgate doutrinário, já é possível enxergar como a essência do argumento que serviu de base para a preparação do Decreto nº 1.151 parece ter sido absorvida pelos juristas, indo parar nos textos doutrinários daquele período. A saúde pública foi utilizada retoricamente como parâmetro para sustentar, no processo de montagem e amadurecimento do direito administrativo brasileiro, uma matriz mais autoritária da noção do poder de polícia. Neste quadro, cumpriu um papel fundamental, sob o ponto de vista discursivo, na incorporação de conceitos e técnicas que, no futuro, serviriam aos mais diversos propósitos intervencionistas do Estado.
Diante de todas essas considerações, é possível afirmar que o Decreto nº 1.151 representou um significativo ponto de inflexão no direito brasileiro, quando novas bases de uma administração sanitária mais intervencionista foram testadas no país. Ao espelhar os processos europeus de reforma urbana e replicar a doutrina administrativista que reservava ao Estado o controle e a direção da saúde, o direito público praticado no Brasil deu um passo decisivo rumo a uma nova matriz de valores e práticas.
A história da reforma sanitária brasileira de 1904 pode ser lida, nesse contexto, como mais um capítulo da longa e paradoxal dinâmica de agigantamento da estrutura política do Estado brasileiro e das categorias que o sustentavam, bem como da própria montagem e fortalecimento da disciplina do direito administrativo no país.[67] Ilustrou, por isso, um realinhamento do eixo jurídico, que cada vez mais fez da saúde uma plataforma para a atuação administração pública. O uso estratégico e difuso de categorias jurídicas típicas do direito administrativo na preparação do Decreto nº 1.151, como ordem pública, interesse público ou atos de império, revela como a saúde foi absorvida na esfera das competências públicas. No final, ela se afirmou como um vetor importante de fortalecimento dos poderes do Estado e de consequente relativização das liberdades individuais, oferecendo uma sólida base argumentativa para a centralização do poder e para a consolidação de um extenso espaço de autoridade do poder público.
No fim, ela representou um interessante e rico exemplo das novas direções que o direito brasileiro tomava, ilustrando com clareza como a disciplina pública da saúde foi responsável por introduzir novos temas e soluções de longo impacto para o funcionamento da máquina pública. Do ponto de vista historiográfico, este ensaio, finalmente, pode ser útil para o resgate e identificação de novos exemplos que explorem como, no caso brasileiro, o direito de emergência pode ter produzido consequências duradouras sobre o direito reproduzido no país.[68]
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CORREIO DA MANHÃ. Febre amarella, 28 mar. 1903. p. 1.
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CORREIO DA MANHÃ. Hygiene pública, 15 abr. 1903. p. 1.
CORREIO DA MANHÃ. Hygiene pública, 10 maio 1903. p. 1.
CORREIO DA MANHÃ. Hygiene pública, 17 maio 1903. p. 2.
CORREIO DA MANHÃ. Actualidades, 3 ago. 1903. p. 1.
CORREIO DA MANHÃ. Hygiene pública, 4 ago. 1903. p. 1.
CORREIO DA MANHÃ. Saúde pública, 5 ago. 1903. p. 2.
CORREIO DA MANHÃ. Hygiene pública, 7 ago. 1903. p. 2.
CORREIO DA MANHÃ. Saúde pública, 9 ago. 1903. p. 1.
CORREIO DA MANHÃ. Saúde pública, 23 ago. 1903. p. 1.
CORREIO DA MANHÃ. Hygiene pública, 5 set. 1903. p. 2.
CORREIO DA MANHÃ. A política, saúde pública, 6 set. 1903. p. 1.
CORREIO DA MANHÃ. Saúde pública, 4 out. 1903. p. 1.
CORREIO DA MANHÃ. Saúde pública, 7 out. 1903. p. 1.
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CORREIO DA MANHÃ. O projecto da hygiene, 24 out. 1903. p. 1.
CORREIO DA MANHÃ. O projecto de hygiene, 25 out. 1903. p. 1.
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* Artigo recebido em 1º de julho de 2025 e aprovado em 15 de agosto de 2025. DOI: https://doi.org/ 10.12660/rda.v285.2026.93759. ↑
** Pós-doutorando (borsista di ricerca) na Università degli Studi di Teramo. Foi pesquisador visitante no Max Planck Institute for Legal History and Legal Theory (Frankfurt) e pesquisador na Heinrich-Heine Universität Düsseldorf e na Università degli Studi di Macerata. Doutor em história e teoria do direito. País: Brasil. E-mail: gabriel.faustino17@gmail.com. ↑
Sendo a historiografia sobre este tópico bastante vasta, limitamo-nos a sugerir algumas obras de referência, como BICALHO, Maria Fernanda Baptista. O urbanismo colonial e os símbolos do poder: o exemplo do Rio de Janeiro nos séculos XVII e XVIII. Estudos Ibero-Americanos, v. 24, n. 1, p. 31-57, 1998; e FRIDMAN, Fania. Donos do Rio em nome do rei: uma história fundiária do Rio de Janeiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1999. ↑
Exemplificando esse sentimento, o deputado Miranda Chaves argumentou perante seus pares que a cidade, “até há pouco, pelo abandono em que jazia, era a nossa vergonha”. BRASIL. Annaes da Camara dos Deputados, Sessões de 1 a 31 de julho de 1903, 3. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1903c. p. 34. ↑
Parte da historiografia, por exemplo, chama a atenção para o caráter ideológico e elitista das reformas sanitárias na capital federal; v. BODSTEIN, Regina Cele de A. Práticas sanitárias e classes populares do Rio de Janeiro, Revista Rio de Janeiro, v. 1, n. 4, p. 33-43, 1986. Outros estudos apontam para a prevalência de uma estratégia calculada de gestão do espaço urbano, que se voltava deliberadamente contra aspectos da cultura popular dos grupos mais marginalizados; v. BENCHIMOL, Jaime Larry. Pereira Passos: um Haussmann tropical. A renovação urbana da Cidade do Rio de Janeiro no início do século XX. Rio de Janeiro: Biblioteca Carioca, 1990. ↑
O Correio da Manhã reportava, com certa frequência, boletins da Diretoria de Saúde Pública, contabilizando as mortes causadas por doenças infecciosas na capital federal. CORREIO DA MANHÃ. Directoria Geral de Saúde Pública, 24 jan. 1903. p. 2. Em outros momentos, dava espaço para notícias de surtos epidêmicos, como quando se concentrou sobre a febre amarela na cidade de Pinheiros, no estado do Rio de Janeiro. Na ocasião, o jornal reportou a morte diária de oito pessoas, em média, e o pânico que se alastrava pela região. CORREIO DA MANHÃ. Febre Amarella, 28 mar.1903, p. 1. ↑
Em geral, costuma-se apontar que só a partir das décadas finais do século XIX houve, no Brasil, um período de urbanização acelerada das principais cidades do país; v. HAHNER, June Edith. Poverty and politics: the urban poor in Brazil (1870-1920). Albuquerque: University of New Mexico Press, 1986. ↑
A importação de uma visão higienista costuma ser apontada pela historiografia especializada como um dos fatores determinantes para a modernização do Rio de Janeiro. Estava diretamente ligada à influência da mentalidade da Belle époque que conquistou a elite cosmopolita carioca; v. NEEDELL, Jeffrey. A tropical Belle Époque: elite culture and society in turn-of-the-century Rio de Janeiro. Cambridge: Cambridge University Press, 1987. Nesse sentido, ela acabou se traduzindo em um processo complexo que envolveu inúmeros fatores e interesses antagônicos. Se, por um lado, havia uma legítima preocupação com as condições de saúde da população, por outro, os setores economicamente mais importantes da cidade pareciam mais interessados em lucrar com táticas de especulação imobiliária e com contratos de obras públicas; v. PECHMAN, Sérgio; FRITSCH, Lilian. A reforma urbana e seu avesso: algumas considerações a propósito da modernização do Distrito Federal na virada do século, Revista Brasileira de História, v. 5, n. 8/9, p. 139-195, 1985; ROCHA, Oswaldo Porto. A era das demolições, cidade do Rio de Janeiro 1870-1920. Rio de Janeiro: Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 1995. ↑
Para uma visão historiográfica mais aprofundada sobre esse momento, v. Benchimol, Pereira Passos: um Haussmann tropical, op. cit. ↑
Até mesmo a imprensa da época reforçava o que parecia ser a necessária relação existente entre as reformas na infraestrutura urbana da capital federal e a melhoria das condições sanitárias. Em 3 de agosto de 1903, por exemplo, o Correio da Manhã publicou em sua primeira página nota celebrando “mais um melhoramento” promovido pelo prefeito Pereira Passos: “é o alargamento da rua Treze de Maio, fazendo desaparecer casinholas baixas e insalubres ali existentes”. Tratava-se, na visão do jornal, de mais um passo para “exterminar a febre amarela”, embora ainda existissem “senão milhares, pelo menos centenas de casas que necessitam vir abaixo, não só como medida de embelezamento, como de higiene”. CORREIO DA MANHÃ. Actualidades, 3 ago. 1903. p. 1. ↑
Em meio a uma discussão acalorada com defensores do projeto, o deputado Bricio Filho afirmou: “Mas V. Ex., quando o dissesse, não errava, como não errará ninguém afirmando que o fim principal do projeto é matar mosquitos”. BRASIL. Annaes da Camara dos Deputados. Sessões de 1 a 31 de outubro de 1903, 6. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1904b. Sessão de 10 de outubro, p. 246. ↑
Fato, inclusive, criticado abertamente por parte da oposição. O deputado Brício Filho, por exemplo, argumentava que, apesar de tratar de “problema tão magno e complexo”, o texto não fora devidamente debatido pelos seus colegas e não recebera a atenção que merecia. BRASIL. Annaes da Camara dos Deputados. Sessões de 1 a 30 de setembro de 1903, 5. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1904a. Sessão de 23 de setembro, p. 575. ↑
A própria ementa sugeria objetivos mais amplos e audaciosos, ao prever que o Decreto nº 1.151 “Reorganiza os serviços de higiene administrativa da União”. ↑
Sobre a Constituição de 1891 e a ordem jurídica da Primeira República brasileira, v. LYNCH, Christian Edward Cyril. O momento oligárquico: a construção institucional da República brasileira (1870-1891), Revista História Constitucional (Oviedo), v. 12, p. 297-325, 2011; LYNCH, Christian Edward Cyril. Da monarquia à oligarquia: história institucional e pensamento político brasileiro (1822-1930). São Paulo: Alameda, 2014; CASTAGNA MACHADO, Gustavo. Os “ideais civilizacionais” e a construção da imagem do direito pelos juristas na Primeira República: anglo-americanos, franco-portugueses e germanistas. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, v. 74, p. 257-282, jan./jun. 2019; e FELONIUK, Wagner Silveira. Influências da circulação de ideias norte-americanas sobre o sistema de controle de constitucionalidade da Constituição de 1891. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, v. 74, p. 435-472, 2019. Para um estudo exclusivamente dedicado à cultura jurídica de direito público daqueles anos, v. CASTAGNA MACHADO, Gustavo. Legal culture and Public Law in the Brazilian First Republic (1889-1930), Giornale di Storia Costituzionale, v. 40, p. 135-154, 2020. ↑
Para um estudo focado sobre os impactos sociais desse novo modelo e a repercussão das ações mais rigorosas do Estado no controle da saúde pública, usando como contexto a Revolta da Vacina de 1904 e o ensaio de resistência popular à política de vacinação obrigatória, v. CANTISANO, Pedro Jimenez. Lares, tribunais e ruas: a inviolabilidade de domicílio e a Revolta da Vacina, Revista Direito e Práxis, v. 6, n. 2, p. 294-325, 2015. ↑
Confirmando a importância do Correio da Manhã para o jornalismo brasileiro, Marialva Barbosa o elegeu como um dos mais influentes de todo o século XX; v. BARBOSA, Marinalva. História cultural da imprensa: Brasil (1900-2000). Rio de Janeiro: Mauad, 2007. Para um estudo específico sobre o Correio da Manhã e o contexto de sua criação, v. CORDEIRO, Débora Aparecida. O Correio da Manhã: mediação entre os habitantes da cidade e os poderes constituídos (1901-1906). Dissertação (mestrado em história) — Programa de Pós-Graduação em História, Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2019. ↑
Para um estudo de longa duração, que reforça e ilustra essa dinâmica de tensão na trajetória do instituto de desapropriação entre o Império e a Primeira República, bem como aponta para um estado permanente de agravamento da dimensão pública no âmbito do direito brasileiro, v. COSTA, Arthur Barrêtto de Almeida. Desencontro marcado? Desapropriação, eficiência administrativa e absolutismo proprietário no Brasil (1826-1930). Dissertação (mestrado em direito) — Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2019. ↑
LACCHÈ, Luigi. Sulla forma giudiziaria. Dimensione costituzionale della giustizia e paradigmi del processo politico tra Otto e Novecento. In: COLAO, Floriana; LACCHÈ, Luigi; STORTI, Claudia (Org.). Giustizia penale e politica in Italia tra Otto e Novecento: modelli ed esperienze tra integrazione e conflito. Milão: Giuffrè Editore, 2015. p. 3-28. ↑
BRASIL. Annaes da Camara dos Deputados. Sessões de 1 a 29 de dezembro de 1903, 8. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1904d. Sessão de 14 de dezembro, p. 563. ↑
O próprio autor da reforma, deputado Mello Mattos, admitiu que baseou sua proposta na referida mensagem presidencial e nas posteriores informações prestadas pelo diretor-geral de saúde pública, porque “o Governo fez ver à Câmara a necessidade de ser reformada a administração da Saúde Pública”. Ibid., p. 431. ↑
BRASIL. Annaes da Camara dos Deputados. Sessões de 18 de abril a 30 de maio de 1903, 1. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1903a. Sessão de 3 de maio, p. 153. ↑
Ao menos foi assim que o deputado Rogério de Miranda se referiu ao autor do projeto. BRASIL, Annaes da Camara dos Deputados, Sessões de 1 a 31 de outubro de 1903, 6, op. cit., Sessão de 19 de outubro, p. 463. ↑
BRASIL. Annaes da Camara dos Deputados, Sessões de 1 a 29 de dezembro de 1903, 8, op. cit., Sessão de 14 de dezembro, p. 555. ↑
Nesse caso, Mello Mattos dizia acreditar que o proprietário não teria nem mesmo direito a indenização, a menos que “provado ter havido culpa ou dolo, imperícia, excesso ou violência”. Afinal, qualquer dano a propriedade, no exercício da função sanitária, também seria traduzido em “vantagens da desinfecção” e no controle de epidemias. Ibid., p. 556. ↑
Ibid., p. 556. A citação, lida pelo deputado em versão traduzida para o português, foi retirada da parte dedicada por Garelli à “polizia sanitaria”, que era classificada como uma das matérias típicas do poder de polícia da administração pública em seu tratado. No original, o jurista italiano partia da premissa de que “la conservazione della salute dei cittadini esige un concorso di condizioni generali e speciali, che non possono essere avvertite e concordemente osservate da tutti e singoli i cittadini, se un'autorità a tutti comune non le prefinisce”. Logo, “la limitazione delle facoltà individuali, che si verifica, come abbiamo notato, per necessità della coesistenza degli uomini in sociale comunanza, si traduce, per ciò che spetta alla presente materia, nella seguente formola, che - la libertà e la proprietà di ciascun cittadino cessa a quel punto da cui s'ingenera un pericolo reale per la salute degli altri cittadini, la quale è un essenziale elemento della più sacra delle proprietà, di quella cioè della persona”. Por fim, o autor arrematava que, em função do caráter especial da saúde pública, enquanto “materia di pubblico interesse”, impunha-se “una limitazione naturale della libertà e della proprietà, che forma offetto di leggi penali e di regolamenti”. GARELLI, Giusto Emanuele. Il diritto amministrativo italiano. Lezioni. 4. ed. Turim: Tipografia di G. Baglione E C., 1872. p. 176. ↑
BRASIL, Annaes da Camara dos Deputados, Sessões de 1 a 30 de setembro de 1903, 5, op. cit., Sessão de 23 de setembro, p. 536. ↑
Ibid., p. 541. ↑
No caso de Stuart Mill, o deputado citou a segunda edição do livro La liberté, em tradução realizada por Dupont-White, para ressaltar que “le fait seul de vivre em société impose chacun une certaine ligne de conduite envers autrui”. Já a obra de Laboulaye lida em seu discurso foi L’Etat et ses limites, na parte em que se afirmava “dans une société civilisée l’Etat ne peut intervenir dans la vie de l’individu que pour l’empêcher de nuire à autre”. A citação de Disraeli, por sua vez, feita diretamente em português pelo parlamentar, não foi acompanhada de uma referência expressa ao texto original. Ela foi, no entanto, a mais eloquente fonte para o argumento da intervenção do Estado na área da saúde pública. De fato, na parte final do extrato lia-se que “considero o interesse e o cuidado da saúde pública como os primeiros deveres do estadista”. Ibid., p. 541. ↑
Ibid., p. 541. ↑
Ibid., p. 556. ↑
BRASIL, Annaes da Camara dos Deputados, Sessões de 1 a 31 de outubro de 1903, 6, op. cit., Sessão de 9 de outubro, p. 217. ↑
Quando questionado por um de seus colegas “onde fica a liberdade individual”, o deputado governista Rogério de Miranda respondeu: “fica na série de benefícios que resultam em proveito da coletividade”. Ibid., p. 469. ↑
BRASIL, Annaes da Camara dos Deputados, Sessões de 1 a 31 de julho de 1903, 3, op. cit., Sessão de 1º de julho, p. 16. ↑
BRASIL, Annaes da Camara dos Deputados, Sessões de 1 a 30 de setembro de 1903, 5, op. cit., Sessão de 23 de setembro, p. 535-536. ↑
BRASIL. Annaes do Senado Federal. Sessões de 1 de novembro a 29 de dezembro de 1903, 3. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1905. Sessão de 26 de dezembro, p. 1066. ↑
Para um estudo sobre as repercussões mais imediatas do uso da terminologia dos atos de império no processo de reforma urbana do Rio de Janeiro, v. CANTISANO, Pedro Jimenez. Rio de Janeiro on trial: law and urban reform in modern Brazil. Tese (doutorado em filosofia, história) — University of Michigan, Ann Arbor, 2018. p. 21 e 83. Para uma visão de maior alcance, que vê a permanência desse conceito no direito público brasileiro como uma chave de leitura para a cristalização de um modelo mais autoritário de tutela dos direitos fundamentais em torno da figura do mandado de segurança, v. SANTOS, Gabriel Faustino. The invention of the Mandado de segurança. Protecting rights and (re)building the state in the Vargas Era (Brazil 1934-1945). Macerata: EUM, 2023. ↑
O deputado José Bonifácio, por exemplo, argumentou que se tais “medidas higiênicas […] ficarem confiadas à justiça comum, nesta Capital, onde o movimento forense é extraordinário e tende a crescer […], não podem ser atendidas com o zelo e urgências necessárias”. BRASIL, Annaes da Camara dos Deputados, Sessões de 1 a 31 de outubro de 1903, 6, op. cit., Sessão de 27 de outubro, p. 770. ↑
Nas palavras do deputado, “é fora de dúvida que o número de negócios a decidir, a presteza de marcha que precisam ter os feitos, a urgência dos casos a julgar, a energia de ação para garantir a eficácia das medidas, a concentração da justiça nas mãos de uma só autoridade com o fim de uniformizar a solução das demandas, tudo isso e mais outras razões evidentes são argumentos decisivos para se adotar o foro privativo projetado”. BRASIL, Annaes da Camara dos Deputados. Sessões de 1 a 31 de julho de 1903, 3, op. cit., Sessão de 8 de julho, p. 140. ↑
BRASIL, Annaes da Camara dos Deputados, Sessões de 1 a 31 de outubro de 1903, 6, op. cit., Sessão de 27 de outubro, p. 771. ↑
BRASIL, Annaes da Camara dos Deputados, Sessões de 1 a 30 de setembro de 1903, 5, op. cit., Sessão de 23 de setembro, p. 541. ↑
Ibid., p. 577. ↑
BRASIL, Annaes do Senado Federal, Sessões de 1 de novembro a 29 de dezembro de 1903, 3, op. cit., Sessão em 26 de dezembro, p. 1062 e 1065. ↑
Com esse termo, adotamos o sentido imaginado por Bernardo Sordi, quando escreve sobre as transformações nos modelos de jurisdição e de administração na Itália pós-unificada. O autor argumenta que, nesse contexto, foi reafirmada uma “perfeita simetria” entre a liberdade da administração pública e a liberdade do cidadão. Ambos eram valores importantes e tutelados pela lei, o que implicava o reconhecimento de um campo de interesses exclusivos do poder público, sobre o qual o Poder Judiciário não poderia intervir. SORDI, Bernardo. Giustizia e amministrazioni nell’Italia liberale: la formazione della nozione di interesse legittimo. Milão: Giuffrè Editore, 1985. p. 43. ↑
Eram comuns, nos últimos meses de 1903, notas do Correio da Manhã que criticavam a inércia do Congresso Nacional e a sua incapacidade de aprovação da reforma sanitária em um momento de agravamento das epidemias de febre amarela e da peste; v. CORREIO DA MANHÃ. Sessão perdida, sexta-feira, 27 nov. 1903. p. 1. ↑
CORREIO DA MANHÃ. A política: hygiene oficial, sexta-feira, 6 mar. 1903. p. 1. Ainda na mesma edição do jornal e reforçando o tom crítico adotado contra as autoridades sanitárias do governo federal, foi noticiado que, apesar do aparecimento de casos suspeitos de febre amarela no Rio de Janeiro, o então diretor de saúde pública nada fizera. “A população que se deixe vitimar”, concluía o texto. CORREIO DA MANHÃ. Reclamações: saúde pública, sexta-feira, 6 mar. 1903. p. 4. ↑
CORREIO DA MANHÃ. A política: medidas sanitárias, 15 mar. 1903. p. 1. ↑
CORREIO DA MANHÃ. Hygiene pública, 15 abr. 1903. p. 1. ↑
CORREIO DA MANHÃ. Hygiene pública, 10 maio 1903. p. 1. ↑
CORREIO DA MANHÃ. Hygiene pública, 7 ago. 1903. p. 2. Seguindo essa mesma linha, o jornal abriu mais uma vez espaço, em 23 de agosto, para a corrente contrária aos interesses do governo. O texto resumiu a crítica feita pelo deputado Germano Hasslocher à proposta original de Mello Mattos. No caso, a nota serviu para ecoar a opinião segundo a qual “o Congresso não deve entrar na questão da desinfecção [da febre amarela], deve limitar-se a dar os meios ao governo para o saneamento, estabelecendo garantias à liberdade individual”. CORREIO DA MANHÃ. Saúde pública, 23 ago. 1903. p. 1. Já em 5 de setembro, o Correio da Manhã antecipou o teor do parecer do deputado Brício Filho que seria apresentado na próxima semana. A nota ressaltava que, para aquele deputado, não havia dúvidas “acerca do caráter municipal do serviço de higiene terrestre”. Ademais, o texto também sublinhava a intenção de Brício Filho de impugnar “tudo quanto no projeto atenta contra a propriedade e violenta a liberdade”. CORREIO DA MANHÃ. Hygiene pública, 5 set. 1903. p. 2. ↑
CORREIO DA MANHÃ. Saúde pública, 4 out. 1903. p. 1. ↑
CORREIO DA MANHÃ. O projecto Mello Mattos, 20 de outubro de 1903. pp. 1-2. ↑
CORREIO DA MANHÃ. Saúde Pública, o incidente Brício Filho-Cassiano, 4 dez. 1903. p. 1. ↑
CORREIO DA MANHÃ. Saúde pública, a votação final do projeto, 16 dez. 1903. p. 1. ↑
CORREIO DA MANHÃ. A impopularidade da República, 28 dez. 1903. p. 1. ↑
Um reflexo imediato do novo modelo de gestão da saúde pública foi a edição, dois meses após sua adoção, do Decreto nº 5.156, de 8 de março de 1904. Ele foi responsável por regulamentar os serviços sanitários agora a cargo da União e por dispor sobre a Justiça sanitária, dando providências mais específicas a respeito da organização, do funcionamento e das atribuições desse novo órgão. ↑
Nesse mesmo sentido, Airton Cerqueira-Leite Seelaender contesta a ideia de que o intervencionismo do Estado, no Brasil, foi inventado pelo regime ditatorial de Getúlio Vargas. Ele argumenta que aquele é um fenômeno mais antigo e que já era uma realidade durante a Primeira República, especialmente com relação a políticas de saúde pública. SEELAENDER, Airton Cerqueira-Leite. Preaching against the earthquake: the rise of state intervention and the resistance to it in Brazilian constitutional and administrative law. Giornale di Storia Costituzionale, v. 40, n. 2, p. 227-239, 2020. p. 230-231. ↑
No que diz respeito à classificação dos atos de império, porém, é importante ressaltar que havia uma parcela de juristas que não parecia disposta a adotá-la. Para um resgate mais extenso desse ponto de vista mais crítico, v. Santos, The invention of the Mandado de segurança, op. cit., p. 203 ss. ↑
Desde os primeiros momentos de ensaio mais autoritário da administração pública no processo de renovação da capital do país, o Supremo Tribunal Federal (STF) parecia inclinado a reconhecer a validade da doutrina dos atos de império e a impossibilidade de controle ou revisão judicial dessa espécie. E, apesar de ter concedido ordens favoráveis aos particulares litigantes, a Justiça Sanitária parecia, desde sua origem, mais inclinada à promoção dos interesses do Estado e da Administração Pública. Cantisano, Rio de Janeiro on trial, op. cit., p. 108 e ss. ↑
Para um estudo sobre o aparecimento e a transformação da teoria do poder de polícia no Brasil, v. SEELAENDER, Airton Cerqueira-Leite. A “Polícia” e as funções do Estado. Revista da Faculdade de Direito, Curitiba, v. 49, p. 73-87, 2009. Para um estudo que ilustra e quantifica a dependência dos administrativistas brasileiros com relação à doutrina jurídica europeia, v. COSTA, Arthur Barrêtto de Almeida. The tropical fado that wanted to become a European samba: the cosmopolitan structure of Brazilian administrative law investigated with bibliometric data (1859-1930), Forum Historiae Iuris, 2021. ↑
VIVEIROS DE CASTRO, Augusto Olympio. Tratado de sciencia da administração e direito administrativo. Rio de Janeiro: Jacintho Ribeiro dos Santos, 1914. p. 155. ↑
Nas palavras de Viveiros de Castro: “As autoridades sanitárias devem estar aparelhadas com os meios necessários para agir nos casos urgentes, isolando os doentes, pondo em observação as pessoas que estiverem em contato com os mesmos, criando lazaretos, tudo isso sem cumprir as formalidades ordinárias. A polícia sanitária constitui um dos mais graves problemas da Ciência da Administração […]; neste ponto, a liberdade individual não pode deixar de ser limitada pelo bem público”. Ibid., p. 172. (grifo nosso). ↑
LEAL, Aurelino. Polícia e poder de polícia. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1918. p. 108. ↑
Ibid., p. 130-132. ↑
OLIVEIRA SANTOS, Affonso Celso. Direito administrativo e sciencia da administração. Rio de Janeiro: Jacintho Ribeiro dos Santos, 1919. p.151. ↑
Ibid., p. 397-398. ↑
Ibid., p. 405. ↑
Para estudos concentrados sobre a história do direito administrativo brasileiro e sobre o projeto a que servia, v. GUANDALINI JUNIOR, Walter. História do direito administrativo brasileiro: formação (1821-1895). Curitiba: Juruá, 2016. ↑
Sobre o enquadramento de uma emergência sanitária como tempo de exceção com força atributiva, v. MECCARELLI, Massimo. Il tempo della pandemia e le opportunità della storia. In: CALZOLAIO, Ermano; MECCARELLI, Massimo; POLLASTRELLI, Stefano (Org.). Il diritto nella pandemia. Temi, problemi, domande. Macerata: EUM, 2020. p. 15-27. Para um estudo semelhante, embora projetado sobre a epidemia da Gripe Espanhola no Rio de Janeiro entre 1918 e 1920, buscando atrelar o estado da disciplina jurídica da saúde pública às medidas que foram tomadas para conter o avanço da doença, v. SANTOS, Gabriel Faustino. The city of Rio de Janeiro and the Spanish flu: the Law in emergency and the authoritarian administrative discourse. Le Carte e la Storia — Rivista di Storia delle Istituzioni, n. 1, p. 88-99, 2021. Para outro exemplo de longo alcance da perspectiva mais autoritária e intervencionista que se instalou no Brasil republicano e se espalhou a diversas áreas do direito regulatório, principalmente no que diz respeito à regulação jurídico do uso da água, v. NUNES, Diego. Aportes para uma história da regulação jurídica da água no Brasil a partir do Código de Águas de 1934. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 281, n. 1, p. 233-270, jan./abr. 2022. ↑