Pelo reconhecimento da identidade da Administração Pública na área 27 da CAPES

Fernando de Souza Coelho

Vânia Aparecida Rezende

Caio César de Medeiros Costa

 

Comumente, sempre que se pensa na área de conhecimento da Administração (ADM) no Brasil, a priori, imagina-se sua formação acadêmica e profissão nos contornos da gestão empresarial. Afinal, tivemos um processo de institucionalização de tal ensino superior no país – desde o primeiro currículo mínimo em 1966 – que realçou o management pela acepção das organizações privadas e secundarizou, historicamente, sua aplicação no setor público.

Todavia, são poucos os acadêmicos brasileiros de Administração que sabem (e até ficam surpresos quando descobrem) que tanto o primeiro curso de graduação em ADM como o programa de pós-graduação (PPG) pioneiro na área, em território nacional, eram “puro sangue” de Administração Pública (AP) – o bacharelado em AP da FGV-RJ, inaugurado em 1952; e o mestrado em AP, na mesma instituição de ensino superior (IES), encetado em 1967. Acrescenta-se que o nosso periódico precursor de ADM, do mesmo modo, foi uma publicação de AP, a saber: a Revista do Serviço Público (RSP), cuja primeira edição é de 1937.

Quando, em 1976, é criada a Associação Nacional de Pós-Graduação em Administração (ANPAD), congregando – na ocasião – os 8 (oito) PPG dessa área do conhecimento em atividade no país, o espírito da época era de redirecionamento do ensino de pós-graduação e da pesquisa da administração pública para a administração de empresas, orientado pela CAPES e financiado pela FINEP, vide o Plano Nacional de Treinamento de Executivos (PNTE). No EnANPAD, por exemplo, entre 1976 e 1984, os artigos de AP eram avaliados na área de ‘Administração de Setores Específicos’ que abarcava as investigações de AP e de cooperativismo. A área de AP para submissão e apresentação de trabalhos surgiu tão somente no IX evento, em 1985, sob a nomenclatura de Política e Negócios Públicos. Em 1987, enfim, o nome foi alterado para Administração Pública – e continua até hoje.      

Na década de 1990, sob a interpretação de que a formação acadêmica em Administração era sinônimo de Administração de Empresas no Brasil – basta ver o currículo mínimo de ADM de 1993 para o ensino de graduação –, subsistiam três bacharelados em AP (na FGV-SP, na UNESP e na FJP-MG) e alguns PPG de AP e de ADM com linha de pesquisa em AP. Gradativamente, com o desdobramento do binômio democratização-descentralização da Constituição Federal de 1988, com a agenda de Reforma do Aparelho do Estado no pós-1995 e com a ampliação do lócus público para além do estatal, o front de ensino e pesquisa da AP revalorizar-se-ia no país, imbricando a administração pública com as políticas públicas e tencionando uma abordagem multi/interdisciplinar.     

Em meados dos anos 2000, enquanto emergia a ideia de um ‘Campo de Públicas’ no país com o ressurgimento do ensino de graduação em AP sob diferentes nomenclaturas (Administração Pública, Gestão Pública, Gestão de Políticas Públicas, Políticas Públicas, Gestão Social e Ciências do Estado), a divisão acadêmica de Administração Pública da ANPAD tornava-se – quantitativamente – a principal área do EnANPAD com, aproximadamente, 500 artigos recebidos/avaliados e em torno de 150 artigos aprovados/apresentados nesse evento, anualmente. Destaca-se, simbolicamente, que em 2002 surgia o primeiro curso de doutorado – exclusivo – de AP no país, ofertado pela FGV-SP e originado de seu mestrado acadêmico de AP que funcionava desde 1985.

No ano de 2010, período em que a CAPES reorganizava o seu Sistema de Avaliação da Pós-Graduação com a lógica do Qualis, a área de avaliação 27 – de Administração, Ciências Contábeis e Turismo – abrigava 4 (quatro) PPG tipicamente de AP, todos na modalidade acadêmica e somente um deles com a oferta de um curso de doutorado – excetuando, obviamente, alguns poucos PPG de ADM que mantinham uma linha de pesquisa exclusiva em AP. No ensino de graduação de AP, sob os auspícios do movimento do ‘Campo de Públicas’, iniciava-se a discussão, no Conselho Nacional de Educação (CNE), de uma Diretriz Curricular Nacional (DCN) independente e distinta do bacharelado de ADM que se apresentava, tradicionalmente, com um ethos de business.  

Vale comentar que, naquela oportunidade, ouvia-se de colegas tarimbados da comunidade acadêmica de Administração que não cabia, no Brasil, uma sistemática dual de DCN para o nosso ensino de graduação de management, apartando a AP da ADM. Data vênia, muitos deles não compreendiam a especificidade da public administration (ou da public policy and management) que singulariza – de longa data – as Schools of Government (e de Public Affairs) nas universidades dos Estados Unidos e da Europa Ocidental (e da Ásia, há pouco menos tempo). Outros colegas, mesmo conscientes da particularidade da AP, naturalizavam o fato do corpo discente desses cursos terem que realizar o Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade) de ADM com questões de finanças empresariais, marketing comercial, estratégia competitiva, entre outros conteúdos da seara da administração de empresas. O debate foi intenso e duro contra o corporativismo profissional do Conselho Federal de Administração (CFA) e mesmo com a ‘velha guarda’ da Associação Nacional dos Cursos de Graduação em Administração (ANGRAD), mas, após 4 (quatro) anos de diálogos com contendas e negociações, o pleno do CNE admitiu a legitimidade do pleito do ‘Campo de Públicas’ e reconheceu a  identidade do ensino de graduação de AP e dos bacharelados congêneres (Gestão Pública, Gestão de Políticas Públicas, Políticas Públicas, Gestão Social e Ciências do Estado) no país, instituindo a DCN de AP em 13 de janeiro de 2014.

Nesse ínterim, nos meandros da ambiência da pós-graduação em AP (e forjada no seio da divisão acadêmica de AP da ANPAD), era fundada, em agosto de 2013, a Sociedade Brasileira de Administração Pública (SBAP). Em maio de 2014, na FGV-SP, a SBAP realizaria o seu primeiro Fórum de Pós-Graduação em AP, reunindo coordenadores de 15 PPG de AP – dois terços da modalidade de mestrado profissional, implantados no pós-2010 com o boom do treinamento e desenvolvimento de gestores públicos para os governos e o terceiro setor. Era a primeira vez – em quase cinquenta anos de história do ensino de pós-graduação em Administração no Brasil – que um conjunto de PPG de AP reunia-se, formalmente, com a CAPES; em pauta, estavam demandas individuais, como a do PPG acadêmico de AP da FGV-EAESP solicitando mudança de área de avaliação (da Administração para a Ciência Política) na CAPES – que seria recusado, posteriormente –, e, igualmente, reinvindicações coletivas, com o rol de coordenadores dos PPG de AP solicitando para a área de avaliação 27 a inclusão do nome ‘Administração Pública’ na nomenclatura de tal área.

No biênio 2015-2016, simultaneamente à realização do primeiro Enade de AP pelo INEP, a CAPES levava a cabo os procedimentos administrativos para alterar o nome da área de avaliação 27, incluindo o termo ‘Administração Pública’. Em 15 de dezembro de 2016, a Portaria 234 da CAPES, finalmente, considerava a identidade de AP, pelo menos na denominação, no Sistema de Pós-Graduação nacional; desde então, a área de avaliação 27 da CAPES é chamada de “Administração Pública e de Empresas, Ciências Contábeis e Turismo”.

De 2017 aos dias correntes, o ‘Campo de Públicas’ se consolidou no ensino de graduação; ocorreram três edições do Enade, abrangendo em torno de 200 cursos de graduação (bacharelados e graduações tecnológicas) em cada uma e houve uma multiplicação de eventos científicos para esse nível da educação superior de AP – organizados, mormente, pela Associação Nacional de Ensino, Pesquisa e Extensão do Campo de Públicas (ANEPECP) e pela Federação Nacional dos Estudantes do Campo de Públicas (FENECAP). Por conseguinte, sucedeu-se o desdobramento da formação acadêmica de graduação do ‘Campo de Públicas’ para o nível de pós-graduação, despontando, assim, a necessidade – premente - de se debater sua identidade na CAPES.

À luz da diversidade do ensino de graduação de AP, os PPG se expandiram a partir de diversas áreas de avaliação da CAPES, cada qual se apropriando da gestão pública a partir de seus referenciais ontológicos, epistemológicos,   metodológicos e dos seus objetos de estudo. Assim, surgiram cursos de mestrado e doutorado de ‘Públicas’, além dos PPG de AP da área 27, nas áreas de avaliação de Ciência Política e Relações Internacionais, Sociologia, Planejamento Urbano e Regional/Demografia, Economia, Serviço Social e Interdisciplinar. 

Chama atenção, todavia, a forma que a gestão pública teve tratamento assimétrico, nos últimos 8 (oito) anos, nas duas principais áreas de avaliação da CAPES atinentes ao seu campo de saber. De um lado, os PPG de Políticas Públicas (PP) foram estrategicamente estimulados na área de avaliação 39 (Ciência Política e Relações Internacionais), tanto na modalidade acadêmica quanto na modalidade profissional, pari passu com o processo de autonomia da análise de PP da Ciência Política e com o aumento da demandas social por tal formação acadêmica. A título de ilustração, menciona-se que no início da década de 2010 não havia nenhum PPG de PP e correlato na área de avaliação 39 da CAPES; em contrapartida, na atualidade eles representam 25% dos 65 PPG da área, que inclui os cursos de mestrado e doutorado em Ciência Política, Relações Internacionais, Segurança/Estratégia Nacional e Políticas Públicas.

Já na área de avaliação 27, por sua vez, os PPG de AP e similares avolumaram-se apenas na modalidade profissional. Sucessivas propostas de algumas instituições de ensino superior para abrirem PPG acadêmicos de AP foram reprovadas nos processos de avaliação de APCN, recorrentemente, utilizando-se de diretrizes e critérios que não diferenciaram – e tampouco calibraram – os distintos níveis de maturidade institucional dos PPG de Administração (de Empresas) e dos PPG de AP. Por essa razão, nos dias de hoje, os PPG – caracteristicamente – de AP ainda representam uma pequena fatia (12%) dos 186 programas da área, a qual abarca também os PPG de Administração de Empresas, Ciências Contábeis e Turismo.

Cabe salientar que o quadro atual de oferta de 6 (seis) cursos de mestrado acadêmico e só 2 (dois) cursos de doutorado acadêmico em AP na área de avaliação 27 demonstra, no mínimo, uma insensibilidade sociopolítica e uma incongruência em termos de formação de recursos humanos perante o contexto institucional da gestão pública no país e o crescimento vertiginoso do ensino de graduação no ‘Campo de Públicas’. Diante dessa e de outras evidências de subvalorização da pós-graduação em AP no Brasil, manifestamos – a seguir – 5 (cinco) argumentos em prol do seu incentivo e, em definitivo, pelo reconhecimento de sua identidade na área de avaliação 27 da CAPES – distintiva dos PPG de Administração (de Empresas) –, quais sejam:

1. Diferentemente da queda acentuada do número de inscritos nos PPG de Administração (de Empresas) nos anos recentes, a quantidade de interessados nos PPG de AP tem aumentado, seja nos programas da modalidade profissional, seja nos programas acadêmicos – neste caso, de maneira mais patente nos cursos que têm corpo docente e linhas de pesquisas que justapõem o enfoque de AP com o enfoque de PP em arranjos multi/interdisciplinares e, portanto, acabam por atrair candidatos de uma enorme gama de formações acadêmicas como: Administração, Administração Pública, Políticas Públicas, Economia, Ciências Contábeis, Direito, Educação/Pedagogia, Saúde Pública, Relações Internacionais, Engenharias, Comunicação Social, Serviço Social, Sistemas de Informação, Ciências Sociais, Ciência Política, História, Arquitetura e Urbanismo, Psicologia Social, Geografia Humana e Ciências Ambientais;
2. O pool de investigações realizadas nos PPG de AP, e as atividades de extensão delas derivadas, guardam uma inexorável correspondência com os preceitos de impacto social (no âmbito da gestão governamental e das organizações públicas não-estatais da sociedade civil) tão propalados no universo acadêmico hodierno como mote para o aprimoramento do processo de avaliação da pós-graduação no nosso país. São notórias as colaborações dos PPG de AP com órgãos públicos, escolas de governo e entidades do terceiro setor.
3. O panorama internacional mostra com clareza solar, mesmo com vantagem numérica dos PPG de business (o que é natural pelos condicionantes mercadológicos), o lugar e a importância dos PPG de AP no sistema universitário dos países pelo mundo afora. No Brasil, porém, em que pese existirem vários PPG de ADM que são híbridos – com linhas de pesquisa em administração de empresas e AP –, o colossal desequilíbrio numérico entre as duas subáreas da ADM salta aos olhos e tal cenário vem sendo encarado com certa naturalidade por seguidas comissões de coordenação da área 27 da CAPES;
4. Apoiando-se nos critérios da última avaliação quadrienal (2017-2020), e diante da composição ‘tecnopolítica’ de muitos dos PPG de AP pela integração de docentes provenientes da ADM e da Ciência Política, vários dos PPG de AP, se fossem avaliados, alternativamente, com a ‘régua’ da área 39 da CAPES, alcançariam, pelo menos, um patamar acima do conceito atual. Não à toa, alguns PPG de AP, num passado não muito distante, já tentaram mudar de área de avaliação na CAPES. E outros, nos tempos correntes, têm cogitado o mesmo caminho ante os resultados do processo avaliativo. Até algumas revistas originalmente de AP e editadas por PPG da área 27, resolveram alterar a área de avaliação na CAPES (para a Ciência Política) por causa de um Qualis de ADM que não tem um olhar especial para os periódicos de gestão e políticas públicas. Face essa situação que desvela per si uma sensação de ‘injustiça organizacional’ pelos PPG de AP, indaga-se: Não seria a hora de a AP se tornar uma subárea – tal como é o Turismo – dentro da área de avaliação 27, compreendendo-se sua especificidade e sua díspar maturidade em relação aos PPG de Administração (de Empresas)?
5. Por fim, mas não menos importante, a despeito do padrão de competição entre os PPG de ADM (e Ciências Contábeis) por conceitos 5, 6 e 7 na dilatada área de avaliação 27, a dinâmica entre os PPG de AP, sobretudo de modalidade acadêmica, é de constante e profícua cooperação. Entretanto, já são perceptíveis alguns ruídos na comunidade de coordenadores e docentes sobre comportamentos de concorrência desleal de alguns PPG de AP da modalidade profissional ofertados por IES privadas. Logo, urge à coordenação da área de avaliação 27 ser mais diligente com ocorrências como: (a) a insuficiente regulação da CAPES no que concerne à oferta de turmas fora da sede sem a devida autorização; (b) o abuso da estratégica de ensino on-line (inevitável durante a pandemia) mesmo no período pós-pandemia por parte de alguns PPG; e (c) o posicionamento de mercado de algumas IES com excessiva mercantilização da comunicação e do design de seus cursos de mestrado e doutorado profissionais em AP.

À guisa de conclusão, é vital reiterar que, a partir da sua fundação, há mais de 10 anos, a SBAP tem liderado esforços para o reconhecimento e valorização da AP como uma disciplina autônoma no sistema de pós-graduação do país. Entre outras conquistas, a alteração da nomenclatura da área de avaliação 27, contendo o nome de ‘Administração Pública’, em 2016, foi o primeiro passo, além da criação de um evento (EBAP) e a montagem de um Fórum de Coordenadores de Pós-Graduação de AP (e de Editores dos Periódicos de AP). No mandato atual (2022-2024), a SBAP vem fortalecendo a articulação – desde a realização da reunião de meio-termo em outubro do ano passado – para o reconhecimento da AP como uma subárea e com critérios próprios de avaliação (tal como os PPG de Turismo conseguiram na reunião de meio-termo de 2019 por uma atuação forte da ANPTUR). Esse processo implicaria, em havendo a concordância dos programas associados e aprovado pela CAPES, que a ‘régua’ de avaliação dos PPG de AP para a próxima quadrienal (2021-2024), e mesmo a aprovação de novos PGG de AP, dentro da área de avaliação 27, seja distinta dos parâmetros aplicados aos PPG de Administração de Empresas e Ciências Contábeis. 

Para a concretização dessa ação, a SBAP tem atuado em conjunto com os PPG da área (com destaque com o PPG de AP da FJP-MG) e com diversos pesquisadores, buscando confirmar, com dados e informações fidedignos, as peculiaridades da AP enquanto uma possível subárea dentro da área de avaliação 27. De alguma maneira, mas de forma muito menos estruturada, esse movimento já foi tentando no final de 2020 (visando incidir sobre o processo de avaliação quadrienal 2017-2020), por uma parceria, à época, de SBAP com a Divisão Acadêmica de Administração Pública da ANPAD.

Decerto, é preciso persistir nessa direção, demonstrando o fortalecimento da pós-graduação em AP no Brasil e a sua relevância não somente como geradora de publicações científicas e formadora de recursos humanos, mas, outrossim, como potencializadora de geração de valor público por meio das diversas organizações públicas – estatais e não-estatais – nas quais egressos e discentes dos PPG de AP atuam profissionalmente. No fim das contas, já passou do momento de termos nossa identidade, reconhecida 10 anos atrás no ensino de graduação com a DCN de AP (extensível a todo ‘Campo de Públicas’), obter também seu reconhecimento no sistema de pós-graduação.  Frisa-se que não é um movimento pela criação de uma área nova dentro da CAPES, mas, sim, de reconhecimento da especificidade da subárea de AP, o que já tem um precedente da própria área para os PPG de Turismo.

Que não nos falte cognição ou uma visão mais ampla do macrocosmo para compreendermos a diferença de natureza e o discrepante estágio atual dos PPG de AP na comparação com os PPG de Administração de Empresas. Se persistirmos com a miopia de não enxergar nossas especificidades, talvez, num futuro próximo, teremos um gargalo no ensino de pós-graduação e na pesquisa em AP no país, com o seu focus administrativo-organizacional podendo ser relegado dentro do desenvolvimento do próprio ‘Campo de Públicas’ pela predominância/pujança do focus sociopolítico procedente da análise de Políticas Públicas.   

Referências bibliográficas que amparam os dados e informações históricos:

COELHO, Fernando de Souza. História do ensino de administração pública no Brasil (1854-2006): antecedentes, ciclos e a emergência do Campo de Públicas. Brasília: ENAP e SBAP, 2019.

COELHO, Fernando de Souza et al. O campo de públicas após a instituição das diretrizes curriculares nacionais (DCN) de administração pública: trajetória e desafios correntes (2015-2020). Administração: Ensino & Pesquisa-RAEP, v. 21, n. 3, p. 488-529, 2020.

FADUL, Élvia et al. Administração pública no Brasil: reflexões sobre o campo de saber a partir da Divisão Acadêmica da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração (2009-2013). Revista de Administração Pública, v. 48, p. 1329-1354, 2014.

FISCHER, Tânia. O ensino de administração pública no Brasil: os ideais de desenvolvimento e as dimensões da racionalidade. Tese de doutorado em Administração, Faculdade de Economia e Administração da Universidade de São Paulo, São Paulo, 1984.

KEINERT, Tania Margarete Mezzomo. Administração pública no Brasil: crises e mudanças de paradigmas. São Paulo: Annablume, 2000.

* Este texto apresenta algumas ideias e constatações oriundas do Projeto de Pesquisa de Pós-Doutorado intitulado “O Ensino de Pós-Graduação de Administração Pública no Brasil: uma radiografia do seu processo de expansão e diversificação (2010-2023)”. O estudo foi levado a cabo pela professora Vânia A. Rezende na EACH-USP, sob a supervisão do professor Fernando de S. Coelho e com o apoio da Sociedade Brasileira de Administração Pública (SBAP), no período de setembro de 2022 a dezembro de 2023.

** Este texto não reflete necessariamente as opiniões do Blog Gestão, Política & Sociedade. 

Sobre os autores:

Fernando de Souza Coelho é professor de Administração Pública (AP) da USP. Foi presidente da SBAP (2016-2018) e coordenador da divisão acadêmica de AP da ANPAD (2018-2020).

Vânia Aparecida Rezende é professora de Administração Pública (AP) da UFSJ, ocupando o cargo de coordenadora do curso de mestrado profissional em AP do PROFIAP.

Caio César de Medeiros Costa é professor de Administração Pública (AP) da UnB. É presidente da SBAP (2022-2024) e, anteriormente, ocupou a vice-presidência no período 2020-2022.