2025: O tempo da improbidade

Prescrição deve extinguir inúmeros processos por improbidade

 

Murilo L. Pinto

Fabiano Angélico

 

No último trimestre de 2025, pouco antes de iniciar o próximo processo eleitoral para cargos nacionais e estaduais, milhares de processos de improbidade parados serão extintos sem julgamento definitivo das acusações, caso o Judiciário brasileiro não se mobilize. Portanto, se tudo se mantiver como está, um número bastante elevado de eventuais culpados por atos de improbidade sairão ilesos, pela demora do Estado em julgá-los.

Antes de discutirmos como e por que chegamos a esse ponto, convém abordar o sentido do instituto da prescrição. Num primeiro olhar, a prescrição agride o senso comum de justiça pois ela impede que alguém, inclusive o Estado, vença um processo judicial, mesmo tendo direito a seu lado. Mas então por que existe o instituto da prescrição? A ideia é que a segurança jurídica deve ser privilegiada, de modo a impedir que alguém permaneça ameaçado de punição por período indeterminado.

No caso da improbidade, o ressarcimento financeiro do erário em casos de improbidade é imprescritível, mas esse ressarcimento não deve ser confundido com a ação de improbidade em si mesma. As condenações específicas do agente público, como perda do cargo ou inelegibilidade, entre outras[1], estão sujeitas à prescrição.

Neste artigo, apresentamos os principais problemas da nova Lei de Improbidade Administrativa (LIA), publicada em 26 de outubro de 2021, detalhamos as razões pelas quais é alto o risco de termos milhares de processos extintos sem julgamento daqui a um ano, e apresentamos algumas sugestões para que o Judiciário consiga minimizar o problema.

1. A nova prescrição da LIA

A nova Lei de Improbidade Administrativa (LIA), publicada em 26 de outubro de 2021, aumentou nominalmente o prazo para a incidência de prescrição “principal”[2], que é o prazo para o Ministério Público dar início à ação. No entanto, a nova lei mudou a forma de contagem desse prazo, fazendo ter início antes do que dispunha a lei anterior. A LIA original previa cinco anos para iniciar a ação, contados do final do exercício do mandato ou cargo público[3]. Agora, esse prazo inicial é de oito anos, mas são contados desde a data do fato, que, obviamente, só pode ser anterior ao término do mandato.

Mas não é só isso. Mais gravemente, a nova LIA criou hipóteses da chamada “prescrição intercorrente”. Isso significa que, quando o processo não alcançar certas etapas em um determinado período, a punição não poderá mais ser buscada[4]. Depois de iniciada a ação, são quatro as etapas que precisam ser vencidas a cada quatro anos: publicação da sentença condenatória, publicação da decisão ou acórdão condenatórios do tribunal de justiça ou regional federal, publicação da decisão ou acórdão condenatórios do STJ e publicação da decisão ou acórdão condenatórios do STF.

Por exemplo, se a sentença condenar um agente político por improbidade, mas o recurso da defesa não for julgado em quatro anos pelo tribunal, haverá prescrição intercorrente; consequentemente, a condenação não terá efeito.

Pior: se a sentença for absolutória, o prazo estará sendo contado desde o início da ação, e mesmo que equivocada, não poderá mais ser corrigida pelo tribunal. Imagine que o processo tramite por três anos e meio na primeira instância, envolvendo toda a produção de provas, testemunhos, perícias, etc. O tribunal terá apenas seis meses para reverter o eventual erro do juiz. Se mantiver a sentença absolutória, mesmo de forma contrária à Constituição ou à lei federal, o STJ e o STF não terão qualquer chance temporal de reverter o equívoco.

Essa inovação do novo regime prescricional da improbidade é considerado por membros da Advocacia-Geral da União como um dos três principais problemas da lei de 2021[5].

2. Corrida pela prescrição

Quando a lei foi publicada, houve uma corrida pela declaração da prescrição intercorrente. A primeira tese das defesas era óbvia: se a lei prevê quatro anos para julgamento do recurso ou da denúncia, qualquer caso pendente por pelo menos quatro anos em 2021 (isto é, sem julgamento desde, pelo menos, 2017) estaria imediatamente prescrito.

O STF logo interveio e suspendeu todos os processos discutindo essa tese. Nesse julgamento, o Supremo entendeu, afinal, que o novo regime prescricional da LIA teria vigência somente a partir da edição da lei. Isto é: o prazo de quatro anos conta a partir da publicação da nova lei[6].

Com o julgamento, porém, teve início outra contagem de prazos. Conforme o decidido pelo STF, em 2025 pode haver uma ocorrência massiva de prescrições em todo o país. Todos as ações (a) ajuizadas e não sentenciadas ou (b) sentenciadas e com recursos não julgados desde outubro de 2021 prescreverão em 26 de outubro de 2025, quando a nova Lei de Improbidade Administrativa completar quatro anos de vigência.

A questão ainda está em aberto no próprio STF. Na ADI 7236, o relator, ministro Alexandre de Moraes, votou pela inconstitucionalidade parcial do artigo da lei que trata da prescrição intercorrente[7]. Os demais ministros ainda não haviam votado ate a data em que este artigo foi concluido (8.nov.2024)[8]. Pelo voto do relator, a expressão “pela metade do prazo” é nula. Caso esse entendimento prevaleça, o prazo de cada etapa de julgamento será de oito anos, e não quatro, como consta no texto da lei.

O julgamento foi interrompido em maio de 2024 por pedido de vista do ministro Gilmar Mendes, e foi devolvido para julgamento em setembro do mesmo ano. Agora deve ser colocado em pauta pelo presidente do STF, ministro Luís Roberto Barroso.

3. O problema enfrentado pelo Judiciário

Caso o voto do ministro Alexandre de Moraes não prevaleça, ou o julgamento não seja concluído até o marco de outubro de 2025, o problema enfrentado pelo Judiciário será evidente, embora não possa ser ser precisado em termos quantitativos.

O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) não tem dados específicos sobre a quantidade de processos nessa situação. Sabe-se apenas que o total de processos pendentes de julgamento envolvendo improbidade administrativa no país somavam, em outubro de 2024, mais de 290 mil casos[9]. Em 2020, eram 364 mil.

Se a quantidade de processos diminuiu em anos recentes, o tempo para serem julgados aumentou. A idade média dos processos pendentes é de 1.538 dias, ou seja, 4 anos e 2 meses[10]. Esse tempo vem aumentando progressivamente. Em janeiro de 2020, primeiro dado da série, a idade média do acervo pendente era de 1.212 dias (cerca de 3 anos e 4 meses). O primeiro julgamento ocorre em 1.078 dias (2 anos e 11 meses).

O Judiciário tem consciência do problema, e a redução do acervo pendente sinaliza essa preocupação. Esse resultado pode ser vinculado à Meta Nacional n. 4, que prevê a priorização desses processos (embora inclua também ações penais contra a administração pública). De modo geral, os tribunais vêm cumprindo a meta, o que pode sinalizar uma estimativa modesta na sua fixação[11].

A questão é que esses indicadores têm relação limitada com a prescrição intercorrente. Isso porque a data de distribuição do processo (isto é,  o momento em que é atribuído a um julgador) em nada influencia na contagem do prazo prescricional. O dado que precisa ser considerado são os marcos da lei, que não são registrados nos sistemas do Judiciário. Esses marcos são a data de publicação da decisão na instância anterior[12].

Como esses dados não são registrados, não é possível precisar quantos desses 290 mil casos podem ser afetados pela prescrição intercorrente em 2025. O fato de o tempo médio do acervo ser superior a 4 anos, porém, serve como indicador indireto da potencial gravidade da questão.

O CNJ também já propôs a Meta 4 para 2025, certamente levando em conta a prescrição intercorrente da nova LIA. O texto que será avaliado no Encontro Nacional do Judiciário, previsto para ocorrer em 2 e 3 de dezembro de 2024[13] prevê que os tribunais julguem 100% das ações de improbidade distribuídas até 26 de outubro de 2021[14].

O recorte temporal sinaliza para a preocupação com a prescrição da nova lei, porque as metas geralmente são anuais, até dezembro, e nesse caso corresponde exatamente à publicação da lei.

O problema do texto, caso aprovado como proposto, é que o marco da prescrição intercorrente não é a distribuição do processo, mas a data de publicação da decisão condenatória, conforme ressaltamos acima. Isto é: quando a distribuição ocorre, o prazo já está contando há algum tempo, que pode chegar a meses nos casos de recursos especiais (para o STJ) e extraordinários (para o STF).

Considerada apenas a distribuição, um número incerto de casos estará ameaçado pela prescrição, possivelmente sem nem mesmo ciência dos gestores de acervos processuais e julgadores.

4. Soluções possíveis

No longo prazo, o CNJ deveria estudar meios de padronizar a anotação desses marcos prescricionais nos sistemas judiciais, na medida em que, qualquer que seja a decisão do STF na ADI 7.236, o prazo intercorrente é uma nova realidade, seja ele de quatro ou de oito anos. Isso não resolve a questão imediata, mas permitiria controle e gestão desses casos no futuro.

A estipulação de metas específicas para o juízo de admissibilidade dos recursos destinados aos tribunais superiores, nesses casos de improbidade, também contribuiria para evitar o problema da prescrição intercorrente no futuro. Porém, uma meta nesse sentido não resolveria os recursos já pendentes, tendo pouca efetividade imediata.

No médio prazo, seria o caso de prospectar soluções de inteligência artificial que permitissem identificar esses dados nos processos já existentes, com a leitura das certidões ou acórdãos a fim de detectar e registrar essas datas. Talvez não haja prazo suficiente para isso em nível nacional, dado a diversidade de padrões processuais nos tribunais nacionais, mas soluções locais nesse sentido podem ser viáveis.

No curto prazo, as unidades jurisdicionais podem tomar providências pragmáticas. Estimar a idade dos processos pela distribuição é uma delas, como prevê a meta proposta pelo CNJ. Mas, como discutimos, esse dado não corresponde precisamente ao marco legal. Há certo hiato entre o momento de julgamento e publicação da decisão e sua chegada (distribuição) na instância seguinte, principalmente nos recursos destinados a tribunais superiores. Não é raro que esse tempo, que envolve o juízo de admissibilidade na origem, seja contado em meses.

Ainda assim, há alguma correlação que pode ser útil para levantar processos potencialmente afetados pela prescrição intercorrente. Isto é: um recurso distribuído até 2021 certamente ataca uma decisão publicada anteriormente. Mas há o problema do tempo pelo qual o recurso aguarda o juízo de admissibilidade e, no caso de ser inadmitido, de processamento e remessa do respectivo agravo ao tribunal de destino[15]. Desse modo, no caso da Meta Nacional 4/2025, seria recomendável uma certa margem de segurança na priorização dos casos de improbidade, estendendo o recorte temporal da distribuição para, no mínimo, 2022.

A meta também pode não ser suficiente, como indica o aumento da idade do acervo mesmo com a redução do número de processos. Os tribunais poderiam estudar medidas emergenciais de enfrentamento do problema. A forma específica adotada deve variar conforme as possibilidades e necessidades dos órgãos. Forças-tarefas, mutirões, esforços concentrados, aproveitamento de equipes de gabinetes vagos ou mesmo convocações de magistrados são meios comuns de responder a demandas pontuais de emergência, inclusive com soluções criativas[16].

Seja de um modo ou de outro, a assunto é inadiável, deve ser enfrentado pelos tribunais e acompanhado pela sociedade. A prescrição em massa de casos de improbidade, às vésperas dos processos eleitorais de 2026, certamente não contribuirá nem para a credibilidade do Poder Judiciário, nem dos eventuais candidatos.

A extinção da ação sem julgamento conclusivo das denúncias não é ideal nem mesmo para o inocente injustamente acusado, que continuará, senão legal e judicialmente, ainda socialmente suspeito, quanto mais para a sociedade, que poderá ver escaparem ilesos gestores públicos claramente responsáveis por atos de improbidade flagrante. Isso pode ser evitado, com a devida condução de uma política pública judiciária nacional de gestão dos acervos de processos sobre o tema.

Notas

[1]      BRASIL. Lei n. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa). DOU de 2/6/1992. Art. 12.

[2]      KOEHLER, Frederico; FLUMIGNAN, Silvano. Regime de prescrição na nova Lei de Improbidade Administrativa. ConJur, 9 fev. 2022. https://www.conjur.com.br/2022-fev-09/koehler-flumignan-regime-prescricao-lei-improbidade/

[3]      Outros prazos eram possíveis conforme o caso, mas focamos aqui situações envolvendo agentes políticos em cargos eletivos, para ilustrar a questão de forma simples. A mudança legislativa justifica-se, em certa medida, nas dúvidas, e consequentes disputas judiciais, sobre os diversos marcos e prazos do texto anterior. Nesse sentido: NOBRE JR., Edilson. Improbidade administrativa e prescrição - apontamentos sobre a reforma legislativa. A&C - Revista de Direito Administrativo & Constitucional, v. 22, n. 88, p. 177–200, 2022. DOI: 10.21056/aec.v22i88.1640.

[4]      BRASIL. Lei n. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa). DOU de 2/6/1992. Redação do art. 23, §§ 4º, 5º e 8º dados pela Lei n. 14.230/2021, DOU de 26/10/2021.

[5]      SANTOS NETO, Maurício Ferreira dos. Efeitos da reforma da lei de improbidade administrativa na atuação da Advocacia-Geral da União. Dissertação (Mestrado em Administração Pública). Rio de Janeiro: FGV/EBAPE, 2023. Diz um dos entrevistados pelo autor: “É algo que vai ser um problema de pessoal do judiciário, de movimentação de processos, porque se nos processos ordinários esses processos já demoram um certo tempo para serem resolvidos, os casos de improbidade que são rumorosos, alguns deles envolvem pessoas politicamente expostas, com uma defesa técnica combativa e ativa, vai ser muito difícil a gente ver [...] sentenças condenatórias mesmo, ou uma resolução do caso, sem que se venha a se cogitar de prescrição”.

[6]      STF (Plenário). ARE 843989 (Tema n. 1.199). Relator Min. Alexandre de Moraes. Julgado em 18/8/2022. DJe de 12/12/2022. Tese de Repercussão Geral: “[...] 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.

[7]      STF (Plenário). ADI 7.236. Relator Min. Alexandre de Moraes. Julgado em 16/5/2024. “Após o voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator), que confirmava integralmente a medida cautelar concedida e, convertendo seu referendo em julgamento de mérito, conhecia parcialmente da presente ação direta de inconstitucionalidade e julgava-a parcialmente procedente, nos seguintes termos (artigos da Lei 8.429/1992, incluídos ou alterados pela Lei 14.230/2021): [...] vii) declarar a parcial nulidade com redução de texto do artigo 23, § 5º, excluindo a expressão ‘pela metade do prazo previsto no caput deste artigo’; [...] , pediu vista antecipada dos autos o Ministro Gilmar Mendes. Aguardam os demais Ministros.”.

[8]      No Tema n. 1.199/STF, os ministros Nunes Marques e Dias Toffoli foram favoráveis à retroação da prescrição intercorrente a processos em andamento. Eles e os ministros Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes foram favoráveis à retroação da prescrição em geral. As posições ficaram vencidas. SOUSA, Aline Gonçalves. Retroatividade das alterações benéficas trazidas pela reforma da Lei de Improbidade Administrativa: Análise crítica da jurisprudência recente do STF. Dissertação (Mestrado em Direito). Brasília: IDP, 2023.

[9]      CNJ. DATAJud. Estatísticas do Poder Judiciário. Por tema: Improbidade. Dados de 31/8/2024, conforme atualização de 18/10/2024. Disponível em: https://justica-em-numeros.cnj.jus.br/painel-estatisticas/ .

[10]    CNJ. DATAJud. Estatísticas do Poder Judiciário. Por tema: Improbidade. Dados de 31/8/2024, conforme atualização de 18/10/2024. Disponível em: https://justica-em-numeros.cnj.jus.br/painel-estatisticas/ .

[11]    A Meta CNJ n. 4/2024 prevê percentuais de casos sobre improbidade, crimes contra a administração pública e ilícitos eleitorais distribuídos em certo período a serem julgados até 31/12/2024. Os dados de 31/8/2024 indicam um cumprimento pelos tribunais entre 99% e 166% da meta. Os percentuais de processos distribuídos a serem julgados variam conforme o ramo e grau do Judiciário. CNJ. DATAJud. Metas Nacionais do Poder Judiciário 2024. Disponível em: https://justica-em-numeros.cnj.jus.br/painel-metas/. Dados de 31/8/2024, conforme atualização de 22/10/2024.

[12]    BRASIL. Lei n. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa). DOU de 2/6/1992. Art. 23, § 4º.

[13]    CNJ. 18º Encontro Nacional do Poder Judiciário. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/gestao-estrategica-e-planejamento/encontros-nacionais/18o-encontro-nacional-do-poder-judiciario/

[14]    CNJ. Consulta Pública - Proposta de Metas Nacionais do Poder Judiciário para 2025. Disponível em: https://formularios.cnj.jus.br/metas-nacionais-2025/#gf_867

[15]    Para não se falar da possibilidade de agravos distintos, para o próprio tribunal de origem e também para o tribunal superior, nos casos em que parte do acórdão recorrido tratar de matéria com tese nacional vinculante, aumentando ainda mais o tempo de tramitação. BRASIL. CPC/2015, arts. 1.030, §§ 1º e 2º.

[16]    O STJ recentemente permitiu que cada ministro da Seção criminal convoque 10 magistrados para atuação remota e excepcional, por seis meses, diante do acentuado volume do acervo desses casos. Os magistrados atuam sem prejuízo de suas funções originais efetivas. BRASIL. STJ. Resolução STJ/GP n. 16/2024. Dispõe sobre a convocação em caráter excepcional e temporário de juízes para prestarem auxílio aos Gabinetes da Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça.

Referências

BRASIL. Lei n. 13.105 (CPC/2015). DOU de 17/3/2015. Arts. 1.030, §§ 1º e 2º.

BRASIL. Lei n. 14.230/2021. DOU de 26/10/2021.

BRASIL. Lei n. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa). DOU de 2/6/1992.

BRASIL. STJ. Resolução STJ/GP n. 16/2024. Dispõe sobre a convocação em caráter excepcional e temporário de juízes para prestarem auxílio aos Gabinetes da Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça.

CNJ. 18º Encontro Nacional do Poder Judiciário. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/gestao-estrategica-e-planejamento/encontros-nacionais/18o-encontro-nacional-do-poder-judiciario/

CNJ. Consulta Pública - Proposta de Metas Nacionais do Poder Judiciário para 2025. Disponível em: https://formularios.cnj.jus.br/metas-nacionais-2025/#gf_867

CNJ. DATAJud. Estatísticas do Poder Judiciário. Por tema: Improbidade. Dados de 31/8/2024, conforme atualização de 18/10/2024. Disponível em: https://justica-em-numeros.cnj.jus.br/painel-estatisticas/ .

CNJ. DATAJud. Metas Nacionais do Poder Judiciário 2024. Disponível em: https://justica-em-numeros.cnj.jus.br/painel-metas/. Dados de 31/8/2024, conforme atualização de 22/10/2024.

KOEHLER, Frederico; FLUMIGNAN, Silvano. Regime de prescrição na nova Lei de Improbidade Administrativa. ConJur, 9 fev. 2022. https://www.conjur.com.br/2022-fev-09/koehler-flumignan-regime-prescricao-lei-improbidade/

NOBRE JR., Edilson. Improbidade administrativa e prescrição - apontamentos sobre a reforma legislativa. A&C - Revista de Direito Administrativo & Constitucional, v. 22, n. 88, p. 177–200, 2022. DOI: 10.21056/aec.v22i88.1640.

SOUSA, Aline Gonçalves. Retroatividade das alterações benéficas trazidas pela reforma da Lei de Improbidade Administrativa: Análise crítica da jurisprudência recente do STF. Dissertação (Mestrado em Direito). Brasília: IDP, 2023.

STF (Plenário). ADI 7.236. Relator Min. Alexandre de Moraes. Julgado em 16/5/2024.

STF (Plenário). ARE 843989 (Tema n. 1.199). Relator Min. Alexandre de Moraes. Julgado em 18/8/2022. DJe de 12/12/2022.

*Este texto não reflete necessariamente as opiniões do Gestão, Política & Sociedade. 

Sobre os autores:

Murilo L. Pinto, doutorando e mestre em Direito e Políticas Públicas (CEUB/DF). Servidor do STJ.

Fabiano Angélico, doutor e mestre em Administração Pública (FGV EAESP). Pesquisador na Universidade de Lugano, Suíça.