Federalismo em Arranjos Institucionais Complexos: um estudo de caso do PAC da Mobilidade Urbana

Resumo

Apesar da Lei de Diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei n.12.587/2012), considerar a gestão de transportes locais uma competência constitucional municipal, na cartilha da mesma lei é afirmado que União, Estados e Municípios devem trabalhar de forma conjunta e integrada. A partir da formulação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC/2007-2014), o governo federal aumentou sua relevância na temática de mobilidade urbana.

O PAC pode ser considerado um arranjo institucional complexo, que Lotta e Vaz (2015) definem como o conjunto de regras, mecanismos e processos de uma política que envolvem um número significativo e heterogêneo de agentes públicos e privados e abrange diversas etapas do ciclo das políticas públicas. Além do aspecto intragovernamental no nível federal, vários ministérios e órgãos públicos federais envolvidos no PAC, o nível de complexidade aumenta a partir do envolvimento de outras esferas federativas de poder, como as parcerias entre União e Municípios no programa.

O objetivo desta pesquisa é descrever e analisar a forma como se organizam as relações intergovernamentais entre os municípios e o governo federal no desenvolvimento das obras de mobilidade urbana do PAC. Para isso, foi realizado um estudo de caso a partir de duas prefeituras, São Paulo e Ribeirão Preto. O critério para escolha foi a diferença na eficácia entre os dois casos. Enquanto na primeira a obra foi concluída em 2016, em Ribeirão Preto ocorreram atrasos e o site do PAC informa que o estágio é “em obras”.

Como metodologia foi utilizada uma abordagem mista (qualitativa e quantitativa), por meio de dados de contexto fiscal de cada prefeitura, informações disponíveis nos sites do PAC e relatórios anuais do programa, como também a partir de entrevistas com agentes públicos na época ligadas ao projeto tanto realizadas para esta pesquisa como também encontradas na internet e em jornais.

Como resultados, é possível afirmar que a mobilidade urbana brasileira apresenta um baixo grau de institucionalização do federalismo. Isso significa que o arcabouço institucional desenvolvido na área temática é frágil e uma série de demandas sociais não foram atendidas. Com isso, o PAC da mobilidade urbana encontrou como desafio inicial condicionar a liberação de financiamento para prefeituras após a aprovação e seleção de projetos básicos de infraestrutura. 

Como conclusão, entende-se que as relações intergovernamentais entre os municípios e o governo federal no desenvolvimento das obras de mobilidade urbana do PAC podem ser descritas como uma tentativa de cooperação federativa por meio de ações da União de incentivo e monitoramento em obras elaboradas e implementadas por entes municipais. Como aprendizado, afirma-se que a efetividade de políticas públicas ambiciosas, como foi o PAC, exige o constante aprimoramento institucional e administrativo de vários entes de uma federação.